《榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案》政策解讀

為健全現(xiàn)代預算制度、提升財政資源配置效率，榮成市作為全省試點，出臺“深化零基預算改革”實施方案，核心內(nèi)容解讀如下：

一、改革核心目標

打破傳統(tǒng)預算“基數(shù)依賴”，構(gòu)建“以零為起點、以項目為基礎、以財力為上限、以分類保障為核心”的預算機制，分三階段推進：2025年取得階段性成效并形成可復制舉措，2026年完成試點打造榮成特色模式，2027年鞏固成效，實現(xiàn)預算管理水平居全省縣區(qū)前列，同時推動機關持續(xù)過緊日子，強化財政對重大決策的保障能力。

二、本地細化試點

榮成市以《山東省人民政府關于推進財政科學管理的意見》（魯政發(fā)〔2025〕8號）、《山東省人民政府辦公廳關于印發(fā)  <山東省深化零基預算改革方案>的通知》（魯政辦字〔2025〕115號）為根本遵循，結(jié)合本地財政運行實際、部門履職特點，在適用范圍、管理機制、操作細則等方面開展本地化創(chuàng)新，增強政策可操作性，具體從以下五方面推進：

（一）支出清單管理創(chuàng)新

省文件僅提出“分類保障”原則，未明確具體清單類型及內(nèi)容。榮成市在此基礎上，創(chuàng)新構(gòu)建“五位一體”支出清單，涵蓋行政履職保障類、民生與公共服務類、城鄉(xiāng)建設與更新類、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展類、應急儲備及其他類，并詳細列明每類清單的具體支出范圍。例如，城鄉(xiāng)建設與更新類涵蓋智慧城市、鄉(xiāng)村振興等，讓財政投入方向更清晰。

（二）事權(quán)與支出責任劃分細化

省文件將事權(quán)分為獨立事權(quán)、共同事權(quán)等大類，但未細化縣級具體責任。榮成市結(jié)合自身實際，將縣級事權(quán)細化為獨立、上級委托、共同、引導性四類，明確每類事權(quán)的支出責任。比如，上級委托事權(quán)縣級不承擔支出責任，引導性事權(quán)需結(jié)合財政可承受能力確定保障標準，避免盲目執(zhí)行上級政策導致過度保障。

（三）分級管理體系構(gòu)建

省文件提出“項目分級管理”方向，未明確具體層級設置。榮成市據(jù)此建立“分支領域+政策任務+一級項目+二級項目”四級管理體系，規(guī)定一級項目數(shù)量原則上不超過6個，并要求整合目標相似的二級項目，有效解決項目交叉重復、責任不清的問題。

（四）過緊日子管控量化

省文件要求嚴控“三公”經(jīng)費等，但未明確量化標準和負面清單范圍。榮成市嚴格落實省文件要求，實行“三公”經(jīng)費分類分檔定額管理，制定涵蓋“三公”經(jīng)費、編外人員、論壇展會等的負面清單。其中，編外人員新增原則上不超過本單位編制數(shù)的10%，論壇展會確需開展的優(yōu)先線上舉辦。

（五）預算評審機制完善

省文件提出“加強預算評審”，未明確評審流程和參與主體。榮成市按照省文件精神，建立“部門初審—財政復審—機構(gòu)聯(lián)審”三級評審流程，引入人大代表、審計、發(fā)改等部門參與重點項目集中審核，專業(yè)性強的項目委托第三方機構(gòu)評審，大幅提升評審公信力。

三、四大重點任務

（一）重構(gòu)財政資源分配格局。第一，取消支出基數(shù)。所有項目以零為起點編制，不參考往年規(guī)模，聚焦中央、省及本市重大戰(zhàn)略，優(yōu)先保障必要項目。第二，全生命周期管項目。預算支出均納入項目庫，按“人員類、運轉(zhuǎn)類、其他運轉(zhuǎn)類、特定目標類”分類，未入庫項目不安排預算，且需結(jié)合中期規(guī)劃分年度測算需求。第三，明確財政保障邊界。優(yōu)先保“三保”（保基本民生、保工資、保運轉(zhuǎn)）、重大戰(zhàn)略及風險防控，減少對市場有效領域的直接補助，通過“專項資金+政策+基金”撬動社會資本。第四，厘清事權(quán)與支出責任。將事權(quán)分“獨立、上級委托、共同、引導性”四類，對應明確縣級支出責任，避免盲目執(zhí)行上級政策導致過度保障。第五，評估調(diào)整支出政策。對現(xiàn)有政策分類評估，低效、超財力政策及時取消或調(diào)整；新政策除特殊情況外，實施期限原則不超3年，本級政策實行“進一退一”優(yōu)化存量。第六，建“五位一體”支出清單。除必保的“三保”和債務還本付息外，其他支出分為行政履職保障、民生與公共服務、城鄉(xiāng)建設與更新、產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟發(fā)展、應急儲備及其他五類，明確資金投向。第七，分級管理支出。按“分支領域+政策任務+一級項目+二級項目”分級，整合相似二級項目，優(yōu)先支持高效項目。第八，強化財力約束。以收定支，先定年度支出總規(guī)模，再分五大類清單及分級項目設定限額，部門按輕重緩急在限額內(nèi)安排預算。

（二）落實過緊日子要求。從制度、經(jīng)費、活動、人員、資產(chǎn)、內(nèi)控六方面嚴控支出：建立過緊日子“1+N”制度體系及負面清單；優(yōu)化“三公”經(jīng)費管理，實行全口徑編報；壓縮論壇、節(jié)慶等活動，優(yōu)先線上舉辦；編外人員總量控制，原則“只減不增”；新增資產(chǎn)優(yōu)先調(diào)劑，嚴禁無預算配置；聚焦預算、采購等關鍵環(huán)節(jié)強化內(nèi)控，落實“三重一大”決策制度。

（三）統(tǒng)籌資金資產(chǎn)資源。第一，統(tǒng)籌收入預算。銜接“四本預算”，將國有資源收益、特許經(jīng)營權(quán)收入等納入管理，健全國有資本收益上繳機制。第二，統(tǒng)籌上級資金。優(yōu)先用上級資金保障項目，規(guī)范統(tǒng)籌流程，上級資金能滿足需求的，本級不再安排。第三，跨部門/單位統(tǒng)籌。重大任務由財政牽頭統(tǒng)籌專項資金，整合相近領域資金；部門各類收入全納入預算，非財政資金能覆蓋支出的，不安排財政資金。第四，統(tǒng)籌存量與資產(chǎn)。結(jié)轉(zhuǎn)超1年資金年底收回，結(jié)余資金及時收回；盤活低效資產(chǎn)，推動行政事業(yè)資產(chǎn)調(diào)劑、經(jīng)營性資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或拍賣，挖潛土地資源變現(xiàn)。

（四）推進配套改革。第一，全過程績效管理。績效評估嵌入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全流程，績效優(yōu)的項目優(yōu)先保障，差的暫緩或終止預算。第二，建科學支出標準。推進通用、專用、資產(chǎn)配置等標準建設，“先有標準再編預算”，無標準且無法制定的原則不安排預算。第三，強化預算評審：項目需經(jīng)“部門初審—財政復審—機構(gòu)聯(lián)審”，未評審不安排預算，引入外部評審提升透明度。第四，管控政府投資項目。決策前審核資金來源，無明確來源不批準；項目變更超規(guī)需重新審批，投資不超概算。第五，規(guī)范政府購買服務。明確購買主體邊界，未列入預算的項目不購買，嚴禁將部門直接履職事項納入購買范圍。第六，嚴控預算調(diào)劑。無預算超預算支出，一般性增支優(yōu)先調(diào)結(jié)構(gòu)，重大緊急追加需評估后報政府審批，建立激勵約束機制，優(yōu)者下年優(yōu)先保障。

四、組織保障措施

市委、市政府主要領導負總責，市級領導分領域推進；財政部門牽頭抓總，各部門作為實施主體，加強內(nèi)部協(xié)調(diào)與制度建設；同時強化政策解讀、業(yè)務培訓與宣傳，確保改革落地見效。

政策原文：榮成市財政局關于印發(fā)《榮成市關于開展“深化零基預算改革”財政科學管理試點的實施方案》的通知