《河湖生態(tài)流量管理辦法（試行）》政策解讀

近日，水利部會(huì)同國家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國務(wù)院國資委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《河湖生態(tài)流量管理辦法（試行）》（水資管〔2025〕151號(hào)，以下簡稱《辦法》）。水利部水資源管理司負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

一、《辦法》制定的背景

生態(tài)流量是維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用的基本要素，是控制水資源開發(fā)強(qiáng)度、復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境的重要指標(biāo)。習(xí)近平總書記高度重視江河湖泊生態(tài)保護(hù)治理，深刻指出“河川之危、水源之危是生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危”，強(qiáng)調(diào)“黃河下游生態(tài)流量偏低、一些地方河口濕地萎縮”。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》提出，推動(dòng)重要流域構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系。長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法等法律法規(guī)對(duì)生態(tài)流量管控指標(biāo)確定、生態(tài)用水調(diào)度及保障等作出制度安排。近日，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)江河保護(hù)治理的意見》要求，科學(xué)確定河湖生態(tài)流量目標(biāo)，強(qiáng)化生態(tài)水量調(diào)度與監(jiān)管。

2018年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革首次明確了水利部“指導(dǎo)河湖生態(tài)流量水量管理工作”的職責(zé)。水利部黨組高度重視，將加強(qiáng)生態(tài)流量管理作為復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。近年來，水利部相繼印發(fā)《關(guān)于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導(dǎo)意見》（水資管〔2020〕67號(hào)）、《關(guān)于全面開展河湖和已建水利水電工程生態(tài)流量確定與保障工作的意見》（水資管〔2024〕313號(hào)）等文件，逐步完善政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快生態(tài)流量目標(biāo)確定，截至目前，已印發(fā)171條（個(gè)）跨省重點(diǎn)河湖和546條（個(gè)）省內(nèi)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量目標(biāo)、完成90個(gè)河湖水系343個(gè)已建水利水電工程生態(tài)流量確定先行先試。通過嚴(yán)格監(jiān)督管理，推動(dòng)重點(diǎn)河湖生態(tài)流量達(dá)標(biāo)率維持90%以上。

在實(shí)際工作中也發(fā)現(xiàn)，河湖生態(tài)流量確定和保障工作在部門職責(zé)、泄放調(diào)度、監(jiān)測預(yù)警和監(jiān)督評(píng)估等方面還有待完善，需要進(jìn)一步明確管理職責(zé)與有關(guān)要求。2025年6月，水利部聯(lián)合國家發(fā)展改革委、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國務(wù)院國資委、國家能源局印發(fā)實(shí)施《辦法》，這是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，落實(shí)水法、長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法的重要舉措，對(duì)于強(qiáng)化河湖生態(tài)流量管理，復(fù)蘇河湖生態(tài)環(huán)境，全面推進(jìn)江河湖泊保護(hù)治理具有重要意義。

二、《辦法》的總體考慮

《辦法》的制定堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路為指導(dǎo)，全面落實(shí)水資源剛性約束制度，錨定以流域?yàn)閱卧獦?gòu)建起上下游貫通一體的生態(tài)流量保障體系目標(biāo)，堅(jiān)持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn)，因地制宜、科學(xué)合理，落實(shí)責(zé)任、嚴(yán)格監(jiān)管”，加強(qiáng)部門協(xié)同，強(qiáng)化生態(tài)流量管控指標(biāo)確定、泄放與調(diào)度、監(jiān)測與預(yù)警、監(jiān)督評(píng)估等全過程管理要求，健全生態(tài)流量管理體制機(jī)制，切實(shí)強(qiáng)化河湖生態(tài)流量管理，全面推進(jìn)江河湖泊生態(tài)保護(hù)治理，維護(hù)河湖健康生命，促進(jìn)人與自然和諧共生。

三、《辦法》在部門職責(zé)方面如何規(guī)定？

生態(tài)流量確定與保障涉及水行政、發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理、能源等多個(gè)部門。《辦法》首次明晰了各有關(guān)部門職責(zé)，并強(qiáng)化了各級(jí)河長湖長的職責(zé)和作用，有利于形成部門協(xié)同，合力推進(jìn)生態(tài)流量管理工作格局。

一是明確了水行政主管部門的職責(zé)與權(quán)限。《辦法》規(guī)定，水利部負(fù)責(zé)組織全國河流、湖泊生態(tài)流量管理工作；各流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施長江、黃河、淮河、海河、珠江、松花江、遼河、太湖等大江大河干流、重要支流、重要湖泊以及跨省級(jí)行政區(qū)河流、湖泊生態(tài)流量管理工作，指導(dǎo)其他河流、湖泊生態(tài)流量管理工作；省級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施本行政區(qū)域內(nèi)河流、湖泊生態(tài)流量管理工作。

二是明確了各有關(guān)部門的職責(zé)。各級(jí)生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和職責(zé)分工，做好河流、湖泊生態(tài)流量管控指標(biāo)確定有關(guān)工作；各級(jí)水行政、發(fā)展改革、自然資源、生態(tài)環(huán)境、能源等部門依照相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和職責(zé)分工，做好水工程生態(tài)流量泄放目標(biāo)確定和保障有關(guān)工作；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)指導(dǎo)有關(guān)國有企業(yè)落實(shí)相關(guān)部門確定的水工程生態(tài)流量泄放目標(biāo)保障措施。

三是強(qiáng)化了各級(jí)河長湖長的職責(zé)和作用。《辦法》規(guī)定，各級(jí)河長湖長按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于全面推行河湖長制的要求，做好河湖生態(tài)流量管理有關(guān)工作。

四、《辦法》對(duì)河湖和水工程生態(tài)流量管控指標(biāo)的確定與調(diào)整作了哪些規(guī)定？

科學(xué)確定生態(tài)流量管控指標(biāo)，是保障河湖生態(tài)用水的前提。《辦法》對(duì)河湖和水工程生態(tài)流量管控指標(biāo)的確定和調(diào)整作出規(guī)定，明確工作程序，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是明確了生態(tài)流量管控指標(biāo)確定的原則。《辦法》規(guī)定，河流、湖泊控制斷面生態(tài)流量管控指標(biāo)應(yīng)統(tǒng)籌流域上下游、左右岸、干支流，綜合考慮水資源條件、氣候狀況、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，生活生產(chǎn)用水狀況等合理確定；水工程生態(tài)流量泄放目標(biāo)應(yīng)根據(jù)河流、湖泊生態(tài)流量管理要求和水工程所在河湖水文特征、生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求、下游取用水需求等合理確定。

二是明確了河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)確定與調(diào)整的程序和要求。在管控指標(biāo)確定方面，《辦法》明確大江大河干流、重要支流、重要湖泊以及跨省級(jí)行政區(qū)河流、湖泊斷面生態(tài)流量管控指標(biāo)，由流域管理機(jī)構(gòu)擬定，征求相關(guān)單位意見后報(bào)水利部。水利部征求生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門意見后確定并印發(fā)實(shí)施。其他江河、湖泊斷面生態(tài)流量管控指標(biāo)，省級(jí)水行政主管部門組織確定本行政區(qū)內(nèi)河流、湖泊控制斷面生態(tài)流量管控指標(biāo)，征求同級(jí)生態(tài)環(huán)境、自然資源等主管部門意見后印發(fā)實(shí)施。在管控指標(biāo)調(diào)整方面，《辦法》規(guī)定了可以調(diào)整河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)的四種情形，明確了調(diào)整的有關(guān)程序要求。

三是分類明確了水工程生態(tài)流量管控指標(biāo)確定與調(diào)整的程序和要求。對(duì)于新建、改建和擴(kuò)建水工程，工程主管部門或建設(shè)（運(yùn)行管理）單位應(yīng)在項(xiàng)目前期階段，組織研究并提出水工程生態(tài)流量泄放目標(biāo)，納入項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告等文件。流域管理機(jī)構(gòu)和縣級(jí)以上地方水行政主管部門在水資源論證和取水許可管理中，應(yīng)加強(qiáng)水工程生態(tài)流量泄放目標(biāo)的審查。對(duì)于已建水工程，水工程管理單位應(yīng)按照已批復(fù)的相關(guān)規(guī)劃和行政審批文件執(zhí)行。相關(guān)規(guī)定不一致且經(jīng)論證確有調(diào)整必要的，應(yīng)商有關(guān)部門按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范核定后按程序調(diào)整；對(duì)尚未確定生態(tài)流量泄放目標(biāo)的已建水工程，根據(jù)生態(tài)保護(hù)需求和實(shí)際工作需求，按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范確定。

五、《辦法》對(duì)生態(tài)流量泄放調(diào)度作了哪些規(guī)定？

生態(tài)流量泄放調(diào)度是保障生態(tài)流量的重要條件，《辦法》從四個(gè)方面作了具體規(guī)定。

一是強(qiáng)化水資源調(diào)度要求。流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門應(yīng)將河湖生態(tài)流量管控指標(biāo)納入流域水資源調(diào)度方案和年度水資源（水量）調(diào)度計(jì)劃，對(duì)流域水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度和配置，落實(shí)水工程統(tǒng)一聯(lián)合調(diào)度措施。根據(jù)實(shí)際條件，會(huì)同有關(guān)部門適時(shí)組織開展河湖生態(tài)流量保障形勢會(huì)商與研判，提升生態(tài)流量保障程度。

二是保障水工程生態(tài)流量泄放調(diào)度。水工程管理單位應(yīng)將生態(tài)流量調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程，制定水工程生態(tài)流量保障措施。嚴(yán)格落實(shí)年度水資源調(diào)度計(jì)劃、實(shí)時(shí)調(diào)度指令等要求，保障水工程生態(tài)流量泄放。對(duì)于未將生態(tài)流量調(diào)度納入日常運(yùn)行調(diào)度規(guī)程的，要按照相關(guān)法律法規(guī)，責(zé)令改正并予以處罰。

三是完善生態(tài)流量泄放設(shè)施。新建、改建和擴(kuò)建水工程應(yīng)在滿足工程安全的前提條件下，結(jié)合工程總體布置，選擇設(shè)置合適的生態(tài)流量泄放設(shè)施，具備條件的優(yōu)先考慮設(shè)置生態(tài)流量泄放專用設(shè)施。對(duì)缺少生態(tài)流量泄放設(shè)施或泄放設(shè)施不滿足要求的已建水工程，應(yīng)在科學(xué)論證并保障工程安全的前提下，采取利用或改造泄水、發(fā)電引水、過魚、通航等建筑物或?qū)Ｓ媒ㄖ锏却胧Ｕ纤こ躺鷳B(tài)流量泄放。

四是規(guī)范了水工程生態(tài)流量泄放調(diào)整的具體情形和要求。《辦法》明確了可根據(jù)實(shí)際情況和需要調(diào)整水工程生態(tài)流量泄放的八種情形，并分類明確了生態(tài)流量泄放調(diào)整的程序和要求。

六、《辦法》對(duì)河湖和水工程生態(tài)流量監(jiān)測有哪些規(guī)定，對(duì)于監(jiān)測預(yù)警機(jī)制的建立作了哪些要求？

《辦法》對(duì)河湖斷面和水工程生態(tài)流量監(jiān)測提出明確要求，對(duì)建立健全生態(tài)流量預(yù)警機(jī)制作了進(jìn)一步細(xì)化。

一是建立健全生態(tài)流量監(jiān)測體系。流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門應(yīng)依托水文站網(wǎng)，組織建立健全河流、湖泊生態(tài)流量監(jiān)測體系，圍繞水庫泄放點(diǎn)、河湖重要控制斷面等關(guān)鍵位置開展監(jiān)測，明確監(jiān)測主體責(zé)任。

二是明確水工程生態(tài)流量泄放監(jiān)測的主體責(zé)任。水工程管理單位及其主管部門應(yīng)按有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范開展水工程生態(tài)流量泄放監(jiān)測，保存原始監(jiān)測記錄，對(duì)生態(tài)流量監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性負(fù)責(zé)，不得篡改、偽造。

三是強(qiáng)化水工程監(jiān)測數(shù)據(jù)管理要求。《辦法》規(guī)定，生態(tài)流量泄放自動(dòng)監(jiān)測監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)應(yīng)按照要求傳輸至流域和省級(jí)河湖生態(tài)流量管理平臺(tái)。對(duì)暫不具備傳輸條件的水工程，水工程管理單位應(yīng)采取人工等方式定期上傳生態(tài)流量監(jiān)測信息。

四是建立健全河湖生態(tài)流量管理平臺(tái)。建立健全水利部河湖生態(tài)流量管理平臺(tái)，做好與流域、省級(jí)平臺(tái)貫通銜接，集成數(shù)據(jù)歸集、管理、監(jiān)控、指揮等功能，并做好與國務(wù)院相關(guān)部門的數(shù)據(jù)共享；流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門應(yīng)將河流、湖泊控制斷面生態(tài)流量監(jiān)測、水工程生態(tài)流量泄放等數(shù)據(jù)信息及時(shí)接入水利部生態(tài)流量管理平臺(tái)。

五是建立健全生態(tài)流量監(jiān)測預(yù)警機(jī)制。流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門應(yīng)按職責(zé)分工組織建立河流、湖泊和水工程生態(tài)流量預(yù)警機(jī)制，明確預(yù)警等級(jí)和預(yù)警閾值、啟動(dòng)條件、預(yù)警方式和發(fā)布流程、應(yīng)對(duì)措施。當(dāng)監(jiān)測斷面流量達(dá)到生態(tài)流量預(yù)警啟動(dòng)條件時(shí)，流域管理機(jī)構(gòu)或省級(jí)水行政主管部門應(yīng)利用河湖生態(tài)流量管理平臺(tái)等方式及時(shí)發(fā)布預(yù)警信息，相關(guān)責(zé)任主體應(yīng)組織開展會(huì)商研判，啟動(dòng)應(yīng)對(duì)措施。

七、《辦法》對(duì)生態(tài)流量監(jiān)督評(píng)估的具體要求有哪些？

《辦法》從四個(gè)方面對(duì)生態(tài)流量監(jiān)督評(píng)估作了規(guī)定。

一是落實(shí)管理責(zé)任。流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)河湖生態(tài)流量管理，嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)流量管理責(zé)任。重大問題及時(shí)提請省級(jí)總河長、省級(jí)河長湖長協(xié)調(diào)解決。

二是強(qiáng)化監(jiān)督管理。流域管理機(jī)構(gòu)和省級(jí)水行政主管部門發(fā)現(xiàn)河流、湖泊控制斷面生態(tài)流量不達(dá)標(biāo)、水工程下泄流量不符合泄放要求等情形時(shí)，應(yīng)及時(shí)組織開展情況核實(shí)，按要求及時(shí)通報(bào)相關(guān)河長湖長、地方水行政主管部門、水工程管理單位或其主管部門，提出限期整改措施并監(jiān)督實(shí)施。

三是加強(qiáng)執(zhí)法檢查。各級(jí)水行政主管部門應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，加強(qiáng)生態(tài)流量保障情況執(zhí)法檢查，健全執(zhí)法機(jī)制，加大執(zhí)法力度，依法依規(guī)對(duì)有關(guān)違法行為進(jìn)行查處。

四是開展保障評(píng)估。水利部定期組織開展流域和省級(jí)行政區(qū)河湖生態(tài)流量管理、保障情況評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果與國務(wù)院有關(guān)部門共享。

八、下一步如何貫徹落實(shí)《辦法》？

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。指導(dǎo)流域管理機(jī)構(gòu)、地方水行政主管部門按照標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和程序要求，全面開展河湖和已建水利水電工程生態(tài)流量確定，嚴(yán)格落實(shí)泄放調(diào)度、監(jiān)測預(yù)警、監(jiān)督評(píng)估等管理措施，切實(shí)保障河湖基本生態(tài)用水。

二是推進(jìn)部門協(xié)作。加強(qiáng)與發(fā)展改革、生態(tài)環(huán)境、自然資源、國資委、能源等部門的溝通協(xié)調(diào)，及時(shí)研究解決河湖生態(tài)流量管理過程中出現(xiàn)的問題，健全生態(tài)流量管理體系，凝聚各方共識(shí)，形成工作合力。

三是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。加快推進(jìn)河湖生態(tài)流量確定與保障規(guī)范國家標(biāo)準(zhǔn)編制工作，完善生態(tài)流量標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)生態(tài)流量管理領(lǐng)域重大問題研究，強(qiáng)化技術(shù)研發(fā)，提升生態(tài)流量管理水平。

四是強(qiáng)化宣傳引導(dǎo)。做好《辦法》解讀，加大宣傳報(bào)道力度。加強(qiáng)水資源管理人員培訓(xùn)，提升管理能力和水平。及時(shí)總結(jié)、提煉形成一批河湖生態(tài)流量管理典型案例，加大推廣和示范引領(lǐng)。